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二、国家向民间挺进：清查公款公产
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从后来各督抚的感受看，清末新政耗费最多的，就是学务和警务。
按当年的规则，高层级的学校和较大城市的巡警，是政府办理的；但大量的基层办学和乡村巡警，则是典型的官绅合办，主要经费出自民间。
可到底出在谁身上，是一个很直接的问题。
新学堂是最先开办的新政，开始筹款还相对容易。
地方上有各种各样的“会”
、“社”
、“馆”
、“所”
，都有多少不一的“公费”
、“公款”
（晚清的“公”
在官与私之间，不是今天所说的“公款”
），大致可以从中募到办新学的钱。
但各种会、社、馆、所的积款总数是有限的，很快就用得差不多了。
于是款的来源就逐渐转向相对富有的绅，并进而转向一般的民。
当时小政府的政治伦理并未发生根本的转变，政府至少在理念上还坚持着“官不经手”
的原则，不直接干预民间经费的处理。
[1]但随着那些能够即刻征用的表面公产逐渐枯竭，政府中人也开始以新思维考虑新手段，即“调查”
民间的公产。
还在1906年，中央政府有人上书，主张地方自治不能空谈，应落实在行动上，办理“公益事业”
。
但这就牵涉到经费。
此人的建议是在各州县“设立公产调查局，由各该州县选举公正绅商数人，充作局董，禀由地方官给予照会，调查本邑公产若干，作为兴办公益之用”
。
据说“政府诸公多然其说。
惟某中堂深恐滋扰，遂未解决”
而搁置。
[2]
从这位部员的观念中，很能看到政府需要“作为”
的压力。
尽管其拟议的仍是官绅合办的模式，经费的目标则是非常明确的，即民间的公产。
类似的主张最后终于付诸行动，到1909年，新颁的《城镇乡地方自治章程》明确规定，城镇乡的自治经费，首先以“本地方公款公产”
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