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以府州领县，为唐宋相沿之制。
元时，令知州兼理附郭县事，明时遂省县入州，于是州无附郭县。
又有不领县而隶属于府的，遂有直隶州与散州之别。
清时，同知、通判有驻地的谓之厅，亦或属于府，或直达布政司，称为散厅及直隶厅。
地方制度，既极错杂。
而（一）督抚，（二）司，（三）道，（四）府、直隶州、厅，（五）县、散州、厅，实际成为五级。
上级的威权愈大，下级的展布愈难。
积弊之深，和末造中央威权的不振，虽有别种原因，官制的不善，是不能不尸其咎的。
藩属之地，历代都不设官治理其民，而只设官监督其酋长，清朝还是如此的。
奉天、吉林、黑龙江三省，清朝称为发祥之地。
其实真属于满洲部落的，不过兴京一隅。
此外奉天全省，即前代的辽东、西，本系中国之地。
吉、黑两省，亦是分属许多部落的，并非满洲所有。
此等人民，尚在部落时代，自不能治以郡县制度。
清朝又立意封锁东三省，不许汉人移植。
所以其治理之法，不但不能进步，而反有趋于退步之势。
奉天一省，只有奉天和锦州两府，其余均治以将军、副都统等军职。
蒙古、新疆、西藏亦都治以驻防之官。
这个固然历代都是如此，然清朝适当西力东侵之时，就要情见势绌了。
末年回乱平后，改新疆为行省。
日俄战后，改东三省为行省。
蒙古、西藏，亦图改省，而未能成功。
藩属之地，骤图改省，是不易办到的。
不但该地方的人民感觉不安，即使侥幸成功，亦不易得治理其地的人才。
蒙、藏的情形，和新疆、东三省是不同的。
东三省汉人已占多数，新疆汉人亦较多，蒙、藏则异于是。
自清末至民国初年，最好是中央操外交、军事、交通、币制之权，余则听其自治。
清季既不审外藩情势和内地的不同，操之过急，以致激而生变；民国初年，又不能改弦易辙，许其自治，以生其回面内向之心，杜绝强邻的觊觎。
因循既久，收拾愈难，这真是贾生所说，可为痛哭、流涕、长太息的了。
以上是中国的旧官制，中西交通以来，自然不能没有变动。
其首先设立的，是总理各国事务衙门。
实因咸丰八年，中英《天津条约》规定要就大学士、尚书中简定一员，和英国使臣接洽而起，不过迫于无可如何，并非有意改革。
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