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字目之。
这一种转变，春秋末年，已在大大开始。
土地狭或是人口密的国家，如郑，如晋，如齐，都有此现象，都有此措施。
然直到秦汉统一政府出现，关于土地所有权的观念却依然承袭旧贯。
他们认耕地为农民私有，而非耕地即封建时代相传之禁地则仍为公家所有。
换言之，即成为王室所有。
此因封建贵族都已消失，只剩皇帝一家，承袭旧来的封建传统；所以全国的山林池泽，照当时人观念，便全归皇室。
再从这一所有权的观念影响到赋税制度，所以当时凡农田租人归诸大司农，充当政府公费；而山海池泽之税则属少府，专供皇帝私用。
这一分别，若非从封建时代之井田制度以及其他土地所有权之分别转变说来，便不易明了。
现在再说，此一公私分税的制度，在开始时也颇合理。
因耕地多，田赋是大宗；而山林池泽的商税只占少数。
把大宗归国家，小数拨归皇室，这也并非皇帝私心自肥。
但战国以下，盐铁之利逐渐澎大起来。
社会经济情形变了，山海池泽之税逐步超过了全国的田租。
这一转变，是开始定制时所不曾预料的。
正如清代末年，并不知商埠对外通商关税之逐年增添，却把此事让给外国人去管，后来遂吃了大亏。
清代如此，汉代亦复如是。
商税渐渐的超过了田租，于是少府收入，反而胜过了大司农。
汉武帝是一个雄才大略的皇帝，讨匈奴，通西域，军费浩繁，大司农的钱用完了，连他父亲（景帝）、祖父（文帝）几辈子积蓄下来的财富都花光了。
政府支出庞大，陷入窘地，这又怎样办呢？农民的田租，三十分之一的定额，制度定了，又不便轻易再变更，再增加。
汉武帝就只有自己慷慨，把少府的金钱拿出来。
这等于是把皇室私款来捐献给政府。
所以武帝同时也命令地方上有钱的人，最主要的如盐铁商人等，也能如他般大家自由乐捐。
结果社会响应不佳，拥有大资产的，不理会政府之号召。
汉武帝不禁要想：你们的钱究竟由那里来的呢？岂不是都由我把山海池泽让给你们经营，你们才能煮盐冶铁，发财赚钱。
现在我把少府收人都捐献给国家，而你们不响应；那么我只有把全国的山海池泽一切非耕地收还，由我让给政府来经营吧！
这便是汉武帝时代有名的所谓“盐铁政策”
。
盐铁商是当时最大最易发财的两种商业。
盐没有一人不吃的，铁也没有一家不用；而煮海成盐，开山出铁，这山与海的主权，却在皇帝手里。
现在汉武帝再不让商人们擅自经营了，把其所有权收回，让政府派官吏去自己烧盐，自己冶铁，其利息收人则全部归给政府。
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