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汉武帝日夜思索，反复和大臣商议，想找条出路，以摆脱财政上的困难。
经过一段时间的酝酿，终于想出了办法，制定出一系列增加财政收入的政策。
这些政策主要是通过加强封建国家的专制主义的经济力量，以富有的大商人为对象，将他们过去所得的利益转归汉朝政府。
一场整理财政、增加国家收入的斗争，在汉武帝和大商人之间展开了。
盐和铁是古代社会维持和发展生产力的重要原料。
盐是生活必需品，每天不消耗一定分量的盐，人就没有气力进行生产。
铁在中国封建时代，除了用来制作兵器外，主要用作制造农具，对农业生产的发展有重大作用。
汉代是铁制农具大发展、大推广、大普及的时代，铁的生产和买卖对国计民生有极大意义。
掌握了盐和铁，就在很大程度上控制了社会生产的发展和财政经济的收入。
因此，谁掌握了盐铁的生产和流通，谁就可获大利、致大富。
元狩三年（前120年），大农令郑当时向汉武帝推荐盐商东郭咸阳和孔仅二人。
东郭咸阳是齐国人，他是资产累千金的大盐商。
孔仅是梁国睢阳人，他是大冶铁商人。
汉武帝采纳郑当时的建议，下令实施盐铁官营政策，将原属少府管辖的盐铁划归大农令，由国家垄断盐铁的生产，并任命大盐商东郭咸阳、大冶铁商孔仅为大农丞专门负责此事。
桑弘羊由于善于计算经济问题，参与盐铁官营规划，负责“计算”
和“言利”
之事。
桑弘羊出身于洛阳一个商人家庭，据说在百日抓周的时候，就抓的是官印而非金银。
但商业给了他十分深远的影响，童年时代的桑弘羊整天游戏于喧闹的市场和店铺，周围人谈的都是生意经。
那时商人计算数字用筹码，七八岁的桑弘羊已把6寸长的筹码摆弄得非常熟练了。
13岁的时候，他已有超人的计算水平，且不用筹码，只用“心计”
就行了。
桑弘羊的父兄非常开明、有远见，他们一改商人不让子弟做官，只让经商的传统习惯。
桑弘羊13岁的时候，便以心算的特长被召选到宫廷任侍中。
汉武帝有了这三个人——一个理财家，两个精通业务的专家——就委托他们全权办理盐、铁专卖。
专卖政策规定：煮盐、冶铁及其贩卖全部收归官府，不许私人经营。
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