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至少从唐中叶以后，大体上官治只到州县一级，且直接管理的事项不多，地方上大量的事情是官绅合办甚或是由民间自办的。
在官绅的共治中，实际的作为主要在绅的一方。
由于政府“作为”
方面的要求不高，政府的管理成本较低，资源需求不多，故产生与此配合的轻徭薄赋政策，可以不与民争利。
按照孟子的说法，士可以无恒产，一般人则不可无恒产。
中国这样具有“士治”
风采的小政府模式，使“国家”
似也带有士人的意味，即国可以无恒产，各级政府都不以府库充盈为目标（若以此著称，便可能被视为苛政），而藏富于民，民富则国安。
[2]
直到19世纪末年，清廷基本维持着上述小政府大民间的模式。
不过，任何轻徭薄赋的“小政府”
，都是资源匮乏的政府，很难应付较大的突发事件。
这一政治模式的根本缺点，就是最怕“天下有事”
。
一个府库并不充盈的政府，就连应付天灾都感乏力，遑论对外作战；一旦遇到外患，便常显捉襟见肘之窘境。
而近代的一个新形势，就是康有为强调的从大一统变成了万国林立的竞争局面。
随着资本主义和科技的发展，今日所谓全球化那时已经开始。
在很大程度上，不是一国是否进入“世界”
的问题，而是“世界”
不容你留在外面。
本来儒家强调国家不与民争利，前提是对外不多欲，才能够内施仁义。
但外无强敌威胁、内能安居乐业，也是“天下归仁”
所必需的物质基础。
晚清的困窘在于，外敌的实际入侵和继续入侵的威胁，使得“富国强兵”
成为政府不可回避的责任。
故近代中国的寻求富强，更多是一种被动的选择。
清廷那时面临一个非常棘手的问题：中外的竞争既严峻又紧迫，外来的压力接踵而至，用传统的术语说，为了“退虏”
，先要“送穷”
，才可能实现“富强”
。
现实已不容许一个小政府的存在，迫使清廷不得不向一个有作为的大政府转变；为了不在对外竞争中落败，就只能向傅斯年所谓“近代国家”
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