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而外朝的宰相，却分成三个部门。
本来三公是宰相、太尉、御史大夫，而实际宰相是全国之首领。
后来因有大司马大将军横插进来，所以又把此三公变成大司徒、大司马、大司空三职分别，一个公管领三个卿。
在西汉时，本想把此改革来调和大司马与宰相之冲突的；然而这样一来，大司空完全变成外朝官，大司马却依然代表皇室。
从前御史大夫管得到宫廷，现在大司空管不到宫廷。
不仅丞相改大司徒是失职，御史大夫改大司空也是失职，权重依然在大司马手里。
这还是皇家和政府权限划分不清之故。
中国此下政府里的所谓御史台，便是循此趋势，由皇宫渐渐退回政府的。
东汉初年，光武帝的私意，则索性把政权全操在自己手里，三公只是名位崇高而已，实权则在尚书。
换言之，则是由皇帝来总其成。
所以后代中国人批评汉光武“有事无政”
，这是已往的历史意见。
汉光武自身是一好皇帝，明帝、章帝都好；然而只是人事好，没有立下好制度。
因此皇帝好，事情也做得好。
皇帝坏了，而政治上并不曾有管束皇帝的制度。
这是东汉政治制度上的一个大问题。
也是将来中国政治制度史上一个大问题。
选举在汉代，也发生了问题。
照汉代原来的制度，在汉武帝时，只叫地方长官每年要选举些孝子廉吏；这已经讲过了。
但后来孝廉充斥仕途，别的进仕之路都为之阻塞了，于是大家都争要为孝廉。
本来所谓孝廉，一种是孝子，另一种是廉吏；后来规定每郡满二十万户口的只能举一个，如是则孝廉不分，仅成一个参政入仕的资格而已。
后来又因请托舞弊，逼得朝廷于察举孝廉后再加上一番考试；如是则全失却原来察举孝廉之用意。
但中国政权，却因此开放给全国各地了。
从此以后，无论选举或考试，都是分区定额的。
经济文化落后的地区和经济文化进步的地区，都一样照人口比例来考选。
因此中央政府里，永远有全国各地域人民之参加，不致偏荣偏枯。
因此中国政府，始终是代表着全国性的，全国人民都有跑进政府的希望。
而且实际上，也是全国各地永远都有人跑进中央政府的。
又汉制郡县长官，例须避用本郡本县人。
如是则中央政府既是绝对的代表全国性的，而地方政府却又竭力避免其陷于地方性。
这样才可使大一统的局面，永远维持。
而全国各地方声教相通，风气相移，却可使各地文化经济水平，永远走向融和，走向平均，不致隔绝，不致分离。
这一制度，自汉代起直至清代始终沿用。
这是中国传统政治制度里一最应着眼之点。
惟今所欲讨论者，则为汉代之选举制，是否合于近代所谓之民权思想？第一，汉代察举，其权在地方长官，不在地方民众。
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