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武帝刘彻任命二人为大农丞，相当于财政部副部长，专门负责“盐铁专营”
；而内朝官桑弘羊则作为朝廷经济政策的总顾问，相当于首席经济学家，同二人一起主导这项政策的制定与推行。
盐铁专营，其实并非武帝君臣的发明。
早在西周时期，便有不少诸侯国将盐铁经营收归国有，不过并未作为根本性的经济政策。
在中国历史上，最早将这一做法制度化并取得巨大成效的，是春秋时期的齐相管仲。
一般而言，国家财政收入的主要来源（甚至是唯一来源）只有赋税。
正是通过管仲的改革，由政府对涉及国计民生的战略性资源进行管控，并以垄断专卖的方式经营，才使得古代中国的政府收入在赋税收入的基础上又多了一项专营收入。
武帝刘彻和桑弘羊等人的经济思想，完全继承自管仲：通过国家对支柱性产业的垄断，获得专营收入，从而为中央集权制度提供坚实的经济保障。
桑弘羊、孔仅等人提出的“盐铁专营”
的具体办法，在盐业方面，与当年的管仲相同，即招募民众进行生产，注册成为盐户；主要生产成本由盐户承担，官府只负责提供“牢盆”
（煮盐器具）；然后由政府统一收购并实行专卖。
而在铁业方面，他们则在管仲的基础上进行了创新，加大了国家垄断力度，从原材料生产到成品制作再到商品销售，完全由政府一把抓。
在中国历史上，由政府直接介入生产制造环节并纯粹以营利为目的的，这应该算是第一次。
虽然早在殷周时期，便有国营的青铜和铁器作坊，但只局限于为贵族服务；另外，秦国的商鞅也曾建立国营兵工厂，但也是单纯为国防服务。
像汉武帝这样，国家在根本性的民生领域通过全方位垄断进行牟利的做法，当属首创。
所以学界有一种观点认为，真正意义上的“国营企业”
，正是从汉武帝时期开始的。
当时的朝廷规定，凡是出产铁矿的郡，均设置铁官，负责铁矿冶炼、铁器制作及市场销售；即使不产铁的郡，也要在县一级设置小铁官，专门负责销售，从而建立起全国性的铁器专卖网点。
政策制定后，法令便严禁民间私自煮盐、冶铁及从事相关贩卖活动，违者“釱左趾”
——在左脚戴上铁锁，并没收所有生产、销售器具。
在孔仅和东郭咸阳的主持下，“盐铁专营”
一经实施便取得了立竿见影的效果，极大缓解了汉帝国的财政危机，也为武帝刘彻的开疆拓土、连年用兵输送了源源不断的经费。
班固在《汉书·食货志》中就称：“费皆仰大农。
大农以均输调盐铁助赋，故能澹之。”
短短三年后，孔仅便因功擢升大农令，一跃成为汉帝国的“财政部长”
；桑弘羊则正式出任大农丞，即副部长。
然而，世间万事都是利弊相生的，孔仅和东郭咸阳毕竟是商人出身，而商人都有逐利的本性。
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